我國於2001年修正國營事業管理法第35條第2項與第3項，確立了國營事業勞工董事的制度，勞工代表依此有機會進入董事會參與公司的經營與管理，這也被不少人認為是我國產業民主制度的一大進步。不過，國營事業管理法對於勞工董事規範過於簡略，也造成實際運作不少爭議，相對於此，德國勞工共同參與法制自19世紀中以來經由勞工運動與工會的推動，目前訂有詳密的規範，本文以下將加以介紹。
德國法觀點：企業與廠場二層次並行的勞工共同參與制度
在德國的私部門中，[1] 勞工共同參與制度區分為二大類型：第一是「廠場層次的勞工共同參與制度」，這個制度原則上是透過廠場中的員工代表會來運作，規範在德國的企業組織法之中 (下面將再進一步說明，請參見圖２)。
第二是「企業層次的勞工共同參與制度」，此一制度將產業民主提升到企業層次，不侷限於各個廠場之中，適用於僱用員工500人以上的私人企業，主要是透過勞工監事參與企業的監事會來實現勞工共同參與制度。因為在德國的公司法制之中，企業是由股東與員工共同選出監事、組成監事會，再由監事會選任董事，所以監事會有監督與控制董事會的權利，勞工監事從而也可監督企業的運作，這點與我國法制不同，所以在德國所發展出的共同參與制度重心是勞工監事，而非勞工董事。
德國勞工監事制度之內容
德國勞工監事制度(也就是企業層次的勞工共同參與)，主要訂於三部法律之中，分別為： (1)1951年德國煤鋼鐵業共同決定法、(2) 德國勞工參與監事會名額比例三分之一法、(3)1976年的德國共同決定法，在這三部法律之中，針對產業及勞工人數的不同，法律規定企業監事會中不同的勞工監事比例。簡而言之，德國的勞工共同參與法制可以由下圖來表現：
(一)勞工監事的人數比例
如上所述，基於我國與德國公司法制的不同，德國是以勞工監事制度來實現產業民主，而非勞工董事制度，簡單來說，就是法律強制規範企業監事會的監事中應有一定比例的勞工監事：
(1) 在僱用員工少於500人以下的企業依法得不實施勞工監事參與制度。
(2) 在僱用員工500至2000人的小企業中，勞工監事須占全部監事三分之一。
(3) 在僱用超過2000位員工的企業，勞工監事與股東監事須各占監事人數的一半。
(4) 德國煤鋼鐵業基於歷史發展另外有特別的規定，這類企業僱用超過1000位員工時，
就要實施勞工監事參與制度，而且在勞工監事與股東監事各占監事人數的的一半之外，另外再多一位中立監事。綜而言之，各制度之內涵可參考下表之整理：
(二)勞工監事的選舉方式
德國勞工監事的組成多元，有的是由企業內勞工直選而選出，有的則是工會或員工代表會提出候選人名單，再由員工代表會或選舉委員作出最後決定。說明如下：
第一、德國煤鋼鐵業共同決定法的1/2勞工監事產生方法：以5 位勞工監事的名額為例，其中2名需為企業員工，由企業中的員工代表會諮詢工會意見後提出候選人名單，再由員工代表會作出決定；另2名則由德國總工會諮詢企業中員工代表會與工會的意見後提出候選人名單，再由員工代表會作出決定；最後一名勞工監事亦由德國總工會諮詢企業中員工代表會與工會的意見提出候選人名單，再由員工代表會作出決定，但這一名勞工監事不得為現任或選前一年內的工會代表或成員、亦不得為舉行選舉之企業的勞工。
第二、德國共同決定法的1/2勞工監事產生方法：當企業員工數目在8千人以上時，原則上以間接選舉的方式進行，但有選舉權的勞工亦可以決定改以直接選舉的方式進行；當企業員工數目在8千人以下時，原則上以直接選舉的方式進行，但有選舉權的勞工亦可以決定改以間接選舉的方式進行。至於間接選舉的方式則是由勞工先選出選舉委員，再由選舉委員選出勞工監事。工會代表部分則由工會提出候選人名單，再由選舉委員選出勞工監事。
第三、德國勞工參與監事會名額比例三分之一法的1/3勞工監事產生方法：由企業中的員工代表會與一定比例之勞工提出候選人名單，再由勞工以直接選舉的方式選出勞工監事。
勞工監事的職權
依上述選舉方式選出的勞工監事，與其他股東監事組成監事會，具有組織與解散董事會的權利，並應持續性地監督董事會執行職務，監事會亦可向董事會調閱文件，甚至在企業重大事項上具有同意權，可知監事會對於董事會的控制不是流於形式，而是有實質的監督力，勞工監事因此可以將勞方利益帶進監事會中併同考量，於某程度上調和資本之勞動之間的衝突。
此外，在適用德國煤鋼鐵業共同決定法和德國共同決定法的企業中，依法規定應設一位勞工董事；[2]而在適用德國煤鋼鐵業共同決定法的企業中，又特別規定這名勞工董事的選任不能違反勞工監事的多數決定。不過，德國法制下的勞工董事並不是由勞工、工會或員工代表會直接選出，而且人數只有1人，由此也可以看出德國的企業勞工參與制度的重心在於監事會，而非董事會。
產業民主能否取代工會的功能？
再由另一角度來看，德國勞工監事制度規範得頗為詳密，勞工監事也具有上述的實權，但勞工參與制度在德國迄今仍沒有取代工會的地位，而勞資利益角力的場域也不是以企業監事會為主，仍是在工會與雇主進行團體協商的談判場上，箇中原因是什麼?
首先，德國的企業勞工參與之制度目的在於讓勞方的意見能在企業政策的形成過程中就被納入考量，而監事會所觸及的是企業的經營與發展決策，不是個別的勞動人事規範，所以在監事會之中也無法進行企業中所有勞動問題的談判協商。其次，雖然勞工監事會占全部監事人數的1/2到1/3，但是在適用共同決定法的企業中，監事會主席有二個表決權，而這個位置通常股東監事擔任，所以勞工監事雖占1/2，但也很難貫徹其主張，而在勞工監事僅占1/3的企業中，勞方的實質決定權就更弱了。
在制度本身的設計上，就讓勞工參與制度所能發揮的功能面臨一定的極限，而且更重要的是，勞工監事不論是勞工直選或是由工會、員工代表會選出，當勞工監事的主張無法在監事會貫徹時，他們也沒有和工會一樣有和抗衡資方的實力手段(罷工等勞動爭議手段)，若要強求勞工監事徹底堅守勞方主張，等於要求勞工監事向監事會拜託、請求，勞方的利益當然也不可能因而就獲得保障。相對於此，工會是一個完完全全以勞工利益為目的而組織的勞工團體，為維護勞工的福祉，工會可以代表會員主動要求雇主出面談判勞動條件，進行團體協商，當主張無法貫徹時，必要時工會就可以合法發動罷工要求雇主讓步，工會所具有的實力絲毫非勞工監事制度所能比擬，勞工監事制度自然也沒有辦法取代工會的地位。
勞工監事之外：廠場層次的勞工共同參與制度與員工代表會
實際上，勞動條件談判的任務在德國是交由工會與員工代表會來進行，而以勞資合作為理念的制度中，是以廠場層次勞工共同參與制度來實現，也就是說，德國的勞資協商與勞資共同參與決策的產業民主制度核心並非是上述的勞工監事制度，而是根植於廠場之中的廠場層次勞工共同參與制度，這套制度是由勞工選舉員工代表以組織一個常設的員工代表會來開展，而不是由勞工進入資方的組織(例如企業監事會)來實現產業民主，這是員工代表會制度與企業層次的勞工共同參與的根本性差別。
員工代表會是代表同一廠場中的勞工的組織，具體來說，德國企業組織法規定受僱於同一廠場的勞工必須選舉員工代表會成員，以組織員工代表會，代表勞方與雇主協商並參與各種決策，勞工只要在一廠場中受僱，就當然是員工代表會的成員，不需再入會、也沒有以個人意願來退出的可能性，換言之，員工代表會強制代表廠場中的勞方。雖然這個勞工組織與我國過去採強制入會的廠場工會近似，但員工代表會不屬於工會，因為工會以維護勞方利益而與雇主相對立的勞工團體，在談判不成時則有可能恫以罷工行為，相反的，員工代表會是以與雇主互信為前提為合作，勞資雙方就各項勞動議題在廠場內和平協商，在協商不成時也不能以罷工等勞動爭議行為來迫使雇主讓步，而要透過協調委員會或勞動法院來解決。
員工代表會的法定參與決定權
在德國企業組織法的規範下，員工代表會並不是僅空有強制代表勞方的地位，法律更進一步明文保障員工代表會各種共同參與的實權，讓員工代表會與勞工的關係不是流於形式、或是只停留在選舉事務上的連繫，而是讓廠場層次勞工共同參與制度與勞工各方面的勞動生活均極為密切。近年來，例如勞動保護的政策與勞工健康之促進、勞工再職訓練、企業內勞工退休制度、工作權保障規範、裁員計劃的修正、加班制度、各種工時制度的引入等等勞動議題，都是員工代表會與雇主協商的熱門議題。整體而言，員工代表會就不同的協商議題，依法有不同的參與決定權，大致上可以區分為「共同參與權」與「共同決定權」：
第一、員工代表會之共同參與權
其中，單純的資訊權、聽證權與諮詢權就是屬於參與決定程度較弱的共同參與權，勞工可以依企業組織法規定要求雇主提供一定的資訊，例如員工代表會為了監督雇主遵守保護勞工之法令，可以要求雇主提供相關資訊；而聽證權則是指雇主在作成決定前應聽取員工代表會的意見，例如雇主在解僱勞工前應一律經過員工代表會的聽證，否則解僱無效；就 諮詢權而言，有時包含員工代表會提出建議的權利，例如在廠場將停工或將進行合併 時，雇主除了應提供相關資訊之外，也應諮詢員工代表會的建議。
第二、員工代表會之共同決定權
至於員工代表會有實質同意權的部分，才稱為共同決定權，此時若欠缺員工代表會的同意，雇主就不能以單方決定來合法進行各項措施，例如雇主欲以重大事由立即解僱員工代表會的成員時，沒有員工代表會的同意，解僱就是無效。另外需要員工代表會同意的事項例如：廠場中工作時間的安排(包含休息時間與日工時的分配)、工作時間的延長或縮短或是工資給付的時間地點與方式等等。另一種限制的同意權是指，雇主仍應徵得員工代表會的同意，但員工代表會只有符合法定理由才可以拒絕同意，例如雇主欲對員工進行調職時需經員工代表會的同意，而員工代表會可以基於該調職命令違反法律規範而拒絕同意。各種參與決定權的分類與例子可參照下圖３。
在台灣，上列各種共同參與或共同決定的事項多是規範在雇主單方訂立的工作規則之中，勞工很難有置喙的餘地，但德國法制將這些事項規定為強制勞工共同參與的對象，等於是讓工作規則制定過程民主化，讓勞方的意見也可以被納入，不會片面只考量資方的需求，此點亦可供我國法制參考。
結語
勞工董監事制度在我國已發展一段時間，此一制度雖然具有一定的重要性，但並非是產業民主/勞工共同參與的全部內容，由以上德國法制的介紹也可以得到相同的結論。我國雖然沒有類似德國法制細分產業民主法制為各種層次的傳統，但是參考德國法制亦可發現，不論是德國的勞工監事或員工代表會所實現的產業民主之所以有相當的成效，重要原因之一在於勞工監事或員工代表會都有一定的實權，而不是僅空占有代表的位置但無法施力以貫徹勞方利益。我國雖不需全盤學習外國法制，但如何在我國現有條件之下，讓產業民主「實力化」，例如在勞工董事之外，建立勞工參與企業勞動政策的制度，或是推動工作規則制訂過程民主化等等，都是未來值得努力的方向，在勞動三法新法上路之後，工會更加可善用團體協商與勞動爭議行為來加以實現之。
(撰文/邱羽凡(律師)，本文刊登於高雄市產業總工會《工議》2011年)
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